美國對中國的糧食禁運：鮮為人知的冷戰“武器”

Kick Off

    20世紀後半期的冷戰，使美國在亞洲陷於連綿不斷的衝突，並幾度捲入戰爭。近些年來解密的一批歷史檔案，揭示了冷戰年代某些美國決策者面對中國人民遭受巨大糧荒時，是怎樣權衡人道主義和冷戰政治這兩種似乎難以相容的因素的。如果當時美國政府真正能夠把對人權特別是生命權的考慮置於其他政治考慮之上，就應抓住機會，向中國明確而持續地伸出緩和雙邊關係的觸角。人們後來所津津樂道的尼克松或基辛格訪華的“破冰之旅”，也許早就發生了。

    然而不幸的是，冷戰政治思維壓倒了人道主義考量。糧食貿易被美國政府當成了同面臨暫時經濟困難的中國進行冷戰的武器，加上台灣當局的干擾，中美關係發展中可能出現的歷史機遇令人遺憾地被錯過了。仔細分析美國當年在這個問題上的決策過程，也許能讓我們領悟到幾分冷戰歷史遺留的教訓。

    一、考慮鬆動對華糧食禁運

    自1959年秋開始，中國連年遭受糧食饑荒。中國政府除了採取經濟調整措施，調動國內一切力量克服災荒之外，還積極設法從國外尋求糧食進口。1961年1月美國政府換屆之際，周恩來總理在中共中央書記處會議上談到糧食問題時說明：“至於進口，目前正在談判，可能與美國簽合同”。

    由於中方資料有限，我們尚不知道中國當時究竟是在同美國哪個機構洽談進口糧食的合同，但從各種跡象來看，這裡指的是同美國商家而不是同政府談判合同。美國是世界上最大的產糧國之一，糧食生產過剩。中國政府探索按國際貿易的常規從美國民間進口糧食的可能性，可能是含有多重考慮的。

    肯尼迪新任伊始，即面臨怎麼對待中國糧荒的問題。美國民間許多人願意向中國提供糧食。據1961年3月20日公佈的蓋洛普民意測驗結果，回答美國應該把剩餘糧食提供給中國的人佔52%，回答不應該的人佔37%。參議員漢弗萊公開提議通過聯合國或其他國際組織向中國提供美國糧食。新政府內也有人建議趁中國遭受糧荒之際，適當放寬對華禁運政策，從而為整個對華政策的調整做一個自然的鋪墊。

    肯尼迪的主要顧慮在於國內政治。八年前在“丟失中國”的指責聲中失去執政地位的民主黨，再度以極微弱的優勢勝選上臺後，不敢立即對中國採取緩和關係的措施。肯尼迪初步考慮後，決定美國在這個問題上可以保留鬆動對華貿易政策以響應中方購糧要求的餘地，但暫不採取主動，等待中國方面邁出第一步。 1961年1月25日，肯尼迪在其第一次記者會上表示：如果中國向美國表達需要糧食的願望，美國願意認真考慮。但他強調：首先，中國此時正出於明顯的政治目的向一些國家出口糧食，其次，“我們沒有來自中國共產黨方面的表示，即他們會歡迎提供任何糧食”。“中國政府最近這些日子對我們表現了相當好戰的態度，沒有直接或間接、私下或公開地表示他們會對美國的任何行動予以積極的回應”。

    這時，傳來加拿大、澳大利亞等國商議向中國運糧，願付現金從美國石油公司獲得加油服務的申請。在2月1日肯尼迪主持的第1次國家安全委員會會議上，有人提議考慮修改美國關於不許給持有共產黨中國的準航證的自由世界船隻加油的政策。只要這些船隻運往中國的只是食品，並付現款，就可以給它們加油。肯尼迪要求國務院研究這個問題，特別是能否由加拿大政府來要求做政策上的這種變更。財政部長狄龍要求總統批准給這類船隻加油，因為中國正在鬧饑荒。總統特別助理達頓則建議否定這個要求，理由是會引起國內對新政府的攻擊，造成對“紅色中國”將有一個新政策的糟糕信號或實際開端。肯尼迪會後要求國務院進一步研究給向中國運糧船隻加油的可能性。但經過反覆考慮，他同意“在目前這個時候不宜對政策做這類變更”，遂于2月3日下令美國公司不得給向中國運糧的船隻加油。他在這裡使用“在目前這個時候”，即含有未來變更有關政策的餘地。

    美國希望中國先有所表示。3月4日，美國國務院給新一輪華沙中美大使會談的美方代表比姆下達訓令：如果中方主動提到糧荒問題，比姆應該解釋：如果中國真的想要或需要糧食，美國願考慮響應這個需要。

    但是，中國方面歷來把美國的“糧食換和平”計劃看作是帝國主義對社會主義國家的“和平戰略”的一部分，當然不會主動要求美國政府供糧，而是只同美國民間商業機構洽談進口糧食的可能性。其實美國政府4月4日由中央情報局牽頭作出的《特別國家情報估計》已經斷定：“即使在饑荒遍野的情勢之下，我們相信北平也不會接受美國提供的食物。”

    在空等一段時間以後，美國終於走出了第一步。在6月29日第105次中美大使會談中，比姆主動提出了允許美國公民給中國大陸人士寄送食品包裹的建議。不出美方某些人所料，中國大使王炳南當即表示：中國將靠自己的努力克服自然災害，不要任何“救濟”。

    二、欲進又止，反覆權衡

    其實，美國政府明知中國並不排斥通過商業渠道從國際市場上購糧，且正從加拿大、澳大利亞等國進口糧食，並在間接地探尋從美國公司購糧的可能性。問題在於美國政府是否真能把人權與人道主義放到比冷戰對峙更優先的地位加以考慮，願意朝緩和中美關係的方向邁進呢？事實表明美國對此是猶猶豫豫、搖擺不定的。

    在接待英國蒙哥馬利元帥時，中國領導人承認，1961年收成不好，是連續第三年歉收，來年秋收前的糧食供應形勢非常嚴峻。美國政府很快得到了這個消息，進一步考慮向中國提供糧食的可行性。

    一個名為“全國立法之友委員會”的組織，從法律和政策的角度仔細研究了應否向中國提供美國剩餘糧食的問題。它認為儘管反對派的理由很多，但支援供糧的理由也很充分，特別是“這種行動將緩和共產黨中國政府目前的好戰態度，加強那些溫和派的力量，這些溫和派一定在政府中有某種權威地位”。另一方面，“有許多證據表明美國人民願意響應中國的需要”。該組織建議：在現行的立法和政策框架內，“美國政府現在可以採取一個很簡單的步驟：它可以表示不阻礙美國糧農向中共售糧的舉動”。“美國糧農已表示有這方面的興趣，但被美國官方政策所制止”。

    “全國立法之友委員會”的意見在國會中得到多數議員的私下贊成，也在政府的輔助決策層引起反應。總統國家安全事務特別副助理凱森12月21 日邀集總統特別助理小施萊辛格、國家安全委員會幕僚拉斯金和研究助理韋格、副國務卿特別助理唐知明等，一起研討變更美國對華貿易禁運政策的可能性。他們達成了兩個結論：（1）給中國提供糧食的最切實可行的辦法是通過商業渠道；（2）任由“全國立法之友委員會”等民間組織出面鼓勵美國糧農開闢同中國的銷售談判，然後申請對華售糧許可證，這種申請將得到政府有關部門“讚許的注意”。

    這與中國方面通過商業渠道從美國購糧的想法已經相當契合了。經過一番運作，美國商務部很快於1962年初收到西雅圖國際貿易公司提交的兩份出口許可證申請，稱中國和北北韓在香港的某仲介機構要求分別從美國購買600萬噸和450萬噸糧食。但是，美國政府各部門負責人協調會顧忌到國內的政治影響，感到非常棘手，決定不表態地提交最高決策層去仔細權衡。

    最高決策層對中國發來的信號採取“鴕鳥政策”，拒絕借此契機放鬆對中美民間貿易的禁令，堅持要由中國政府向美國政府提出請求。肯尼迪 1962年3月14日在記者會上繼續宣稱美國政府沒有得到“中共請我們提供小麥”的資訊。國務院雖然料想到中共可能知道西雅圖國際貿易公司的這番運作，但仍推說“沒理由相信中共已經訂購美國穀物”。商務部最後拒絕發許可證，理由也是沒有證據顯示訂單是根據中國政府的請求發來的。國家安全委員會常務組也拒絕進一步討論此事，肯尼迪、財政部長狄龍、商務部長霍奇斯、國務院的法律顧問和負責經濟事務的助理國務卿都參與了這個決定。

    於是中美之間通過民間仲介機構開啟貿易禁運的一次機會就喪失了。

    然而美國政府對此事的考慮沒有到此為止。

    從1961年後期開始，隨著海外關於中國自然災害情況的持續報道，美國公眾要求政府允許以各種方式援助災民的信件，紛紛飛往白宮和國務院。負責“食品換和平”計劃的總統特別助理麥戈文向總統國家安全事務副特別助理羅斯托求援：“我們被贊成向紅色中國運送糧食的來信包圍了。請將國務院的現行立場告訴我們！”白宮和國務院對這些信件一律以官樣文書答曰：“北京政權尚未直接要求提供糧食，在未接到這種要求之前，這個問題顯然是不現實的。”

    國務院根據國家安全委員會常務組的決議，在仔細研究了各種背景因素後，4月4日向肯尼迪提出四項建議。其一是允許運送藥品至各口岸。其二是允許將食品或糧食包裹作為私人禮品寄送中國，美國政府不要宣傳利用此事。其三是由卡伯特向王炳南探詢中國是否真有興趣購買美國糧食，並告訴他，如果其他國家不能滿足中國的糧食需求，美國可以重新考慮修改對華貿易控制政策。其四是勸告向中國供糧的澳、加、法政府，設法以供糧為杠桿促使北京改變對外行為方式。國務院已將第四項付諸實施，現又主張用第二項滿足美國公眾和世界輿論，這意味著在民間層次上有限度地開放對中國的糧食禁運。但第三項就涉及要不要借機用糧食問題打開中美關係的僵局了，美國對華政策的設計者們對此存在嚴重分歧。

    國際上也有一股壓力，認為美國應為援救中國災情而鬆動政策。

    緬甸總理吳努1961年11月曾秘密建議，由緬甸充當仲介，轉售美國小麥給中國。羅斯托認為中共內有糧荒外有同蘇聯的爭執，可能尋求同西方有限的和解，可以把售糧作為換取中國在東南亞讓步的一個籌碼，甚至導致更廣泛的政治交易。臘斯克11月27日回絕了該項建議，說是北京正因追求更有侵略性的政策而同莫斯科分裂，美中之間的接觸顯示中方不願減少地區緊張和威脅，東南亞正面臨共產黨集團特別猛烈的滲透。在此之際若轉售糧食只會徒增其勢，將給美國造成極敏感的政治問題。

    副國務卿鮑爾斯和肯尼迪則從另外的角度來考慮怎樣利用中國的糧荒。鮑爾斯1962年2月6日向肯尼迪指出，這可用來作為同北京經濟關繫上的 “某種重要杠桿”，建議以“高度機密的努力”探察中國的態度，打算利用赴亞洲和中東的機會，到仰光同吳努商討此事。行前，他詢問肯尼迪：（1）是否準備在緊急情況下不附加政治條件，以硬通貨向中國人出售一定數量的小麥。（2）如果中國同意不以武力改變現行邊界，美國是否準備在長期持續低息的條件下提供更大量的小麥？肯尼迪“欣然同意”第一點，表示可出售三百萬到五百萬噸小麥。至於第二點，他說如果能開啟某些可靠的溝通渠道，只要中國同意放棄對鄰國的軍事政治壓力，他將考慮在長期低息基礎上每年向中國出售一千萬到一千二百萬噸美國小麥的協定。他同意鮑爾斯去同吳努商量這些建議。可是，就在鮑爾斯打算離開新德里去仰光的前一天，吳努政府被一場軍事政變推翻了。此事只好暫且作罷。

    英國外交大臣霍姆5月20日也向臘斯克提出給中國送糧食的問題，臘斯克沒有允諾。5月29日英國又向美國轉達了日本前首相吉田茂的建議，由國際組織向中國提供糧食，此事也沒有結果。6月18日至28日，臘斯克走訪歐洲。在與英國首腦的會談中，美國的對華僵硬立場受到質疑。臘斯克解釋說，如果主動提議向中國提供糧食，就等於是為北京謀利益，除非是北京方面主動有所表示，向西方“以和平換食物”。聽到這裡，英首相麥克米蘭強烈表示簡直難以理解美國的對華政策。美國甚至不承認中國的存在，這種無視現實的政策能持續多久呢？北京政權顯然代表中國，美國卻讓“一個台灣來的傢夥”佔據聯合國席位。英國同中國的生意做得不是蠻好嗎？臘斯克酸溜溜地說：你們英國同中共做生意，我們卻在充當憲兵防備他們搞破壞。他抱怨說雖然通過華沙會談同中共保持著經常的聯繫，但是沒得到什麼好處，連幾個囚犯也要不出來。回到糧食問題，他說肯尼迪有意把這個門開著，等中共表示願意要糧，美國才考慮此事。英國方面當即指出，沒什麼東西能誘使中國人求援。