新中國成立初期 為何設立六大行政區？

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　　1949年10月至1954年6月，我國曾在省以上設置過大行政區建制，中央人民政府授權各大行政區人民政府或軍政委員會對其所轄的省市區實施領導和監督。應該說，大行政區的設立是中共全面執政前形成的大戰略區格局自然延伸和發展的必然結果，也就是周恩來當時所說的： “集權與分權要適當，在過渡時期不要做得太急”。對此學界多有研究，但還有以下幾個方面的歷史原因也值得進一步思考。

                               
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　　實現從局部執政到全面執政過渡的客觀需要

　　1912年中國封建帝制結束後，當時中央與地方的關係陷入極端無序與混亂。1928年，國民黨初步實現了大陸的統一，但由於其內部派系林立，國家依舊支離破碎。蔣介石曾以“統一軍政”、“實施訓政”為名力圖通過遠交近攻、政治打擊、經濟瓦解、情感效忠與軍事進攻等策略削弱地方軍事實力派和政治實力派，但直至其兵敗大陸時仍未能如願。而中共則利用軍閥間衝突不斷、國家政治經濟發展不平衡等情況，在軍閥割據交錯地區及貧困山區建立根據　地，開始局部執政。此後，中共統治的區域逐漸由小變大、由少變多，並拓展成為由中共中央局領導下的跨越數省、統一管轄、相對獨立的幾個大行政區域。1949年10月 1日中央人民政府的成立標誌著中共實現了從局部執政到全國執政的轉變，此時，“雖然中華人民共和國的誕生標誌著中國作為一個統一的現代民族國家而出現，但是現代中國對領土統一的民族主義要求還沒有完全實現”。

　　中央人民政府成立後，控制了東北、華北、中原地區，並重新劃定了行政區域，新建了省級以上的政權機構，實施統一的管理。

　　在西北地區，中共在陝甘寧邊區政府的基礎上建立了西北軍政委員會，統轄西北五省。經過兩年多的解放戰爭，西北的人民解放軍逐步向尚未解放的地區進軍，“以便迅速結束戰爭，安定社會秩序，進行社會各種改革和大規模的生產建設”。

　　在華東區，由於“以前是帝國主義侵略中國和國民黨反動勢力統治中國的中心地區，而現在大部分地方都是淮海戰役和五月渡江以後的新解放區”， “殘餘的敵人，更繼之以千方百計的破壞和封鎖，他們在帝國主義支持之下，封鎖了我們的海岸，企圖斷絕中國物資內外的交流，他們以封建勢力為內應，在農村中來封鎖我們；他們組織土匪特務，殺人放火破壞我們的生產和社會秩序；他們妄圖經過這些辦法來阻撓我們英雄的解放軍繼續南下解放西南，他們妄圖經過這些辦法，來阻撓我們走向建設，發展生產繁榮經濟和改善人民的生活”。

　　中南區“是進軍華南與進軍西南的基地”，“華中區是新解放的地區，是敵人統治很久遭受敵人嚴重破壞的地區，土匪惡霸國民黨反動派殘餘勢力，成為迅速建立革命秩序的主要障礙。故必須動員全區軍民進行清匪反霸，造成恢復和發展生產，防治水旱災荒，進行社會改革的前提”。

　　華南區“還在戰爭中”，“迫切的和主要的任務就不能不是發動廣大群眾支援革命戰爭，迅速地解放全華南和全中國”。同時，“華南在歷史上是受帝國主義侵略最早、毒害最深的地方；直至今日，比之於其他地區，華南在經濟和文化生活各方面都受著更多的帝國主義直接間接的干擾與影響”。

　　因此就總體而言，在軍事上，中共在解放戰爭中雖已獲得勝利，但戰爭還沒有完全結束，國民黨還有上百萬軍隊在西南、華南和沿海島嶼負隅頑抗。在新解放地區，國民黨潰逃時遺留下的大批殘餘力量與當地惡霸勢力相勾結，以土匪游擊戰爭的方式同中共領導的政權作鬥爭。敗退到台灣的蔣介石集團，以東南沿海島嶼為前沿，以海峽為屏障，建立起反攻大陸的基地，並寄希望於帝國主義對中國內戰的干涉和“第三次世界大戰”的爆發。

　　在政治上，新老解放區之間在政權組織形式、政治體制、政策法規等方面多有不同，都帶有草創和試驗的特點，具有明顯的過渡性。

　　在經濟上，中共面臨的是一個千瘡百孔的爛攤子，生產萎縮、物價飛漲，生產力水平低下，經濟結構不合理，資本總量偏枯與官僚資本相對集中並存，城鄉之間與區域之間發展極不平衡.

　　面對上述情況，中央人民政府成立後，要解決這些難題的最佳選擇就是在已經形成的各中央局、大行政區的基礎上，設立省級以上的大行政區。這主要基於以下幾個方面的原因：

　　第一，中共中央局、分局作為中共中央的派出機構，領導範圍廣闊，可以跨區域協調工作，不僅有效地推動了各地的革命運動，而且還確保了中共中央對全國革命運動集中統一的領導。從1948年春開始，中共又先後採取了一系列制度措施規範中央集權和中央局分權的關係，中共中央機關和解放軍總部遷至北平，作為各大戰略區領導核心的中央局、分局也得以調整與加強。華東局隨著大軍南下遷至上海；西北局於1949年5月遷至西安；華北局於1949年2月遷至北平，成立華中局和華南分局（1949年5月，華南分局機關從香港遷往廣東梅縣）；1949年7月17日，決定成立西南局以經營大西南；東北局於1948 年底遷入沈陽。

　　第二，在中共全面執政前形成的東北、華北、西北、中原等穩固而統一的大戰略區，有效地減緩甚至消除了省際矛盾和區域間的隔閡。中共全面執政後，地方政權的建設任務主要集中在新解放區和尚未完全解放的地區，並且是自上而下，邊解放、邊建立，實行省級以上區域內黨政軍一體化的領導體制，就能對地方形成很強的控制能力，並在此基礎上協調各大戰略區統一行動，最終實現國家的完全統一。這也就是毛澤東當時所說的，中國是一個大國，必須設立這樣一級的有力量的地方機構，才能把事情辦好。中央和地方的適當的分工將有利而無害。

　　周恩來也曾指出，“現在是前方打仗前進，後方搞生產。後方生產，第一步是要恢復，支援前方，爭取全國勝利。今天還不是轉入建設。現在二百一十萬野戰軍南下，加上民夫超過三百萬，後方一定要指定地區支援前方：以華北的大部支援西北野戰軍，以東北加中原支援東北野戰軍，以華東與華北加上一點東北支援華東野戰軍和中原野戰軍。中央的做法是：抓住華北，依靠東北，支援前方。這樣中央也坐穩了”。

　　第三，大行政區政府作為最高一級地方政府可以彌補中央政府初建時期體制不健全、能力　有限，難以將整個國家完全集中統一起來的不足。以實現工作重心轉移為例，中共在奪取全國　政權前長期在農村活動，而解放戰爭的快速推進則使解放區由廣大農村迅即發展到城市，並從中、小城市推進到大城市。這就要求中共的工作重心必須由農村向城市轉移，但城市的政治、經濟、文化和社會建設與農村相比不僅有著本質的差異，而且要複雜得多、困難得多，這就需要中共不僅探索符合城市特點的新的政策措施，而且還要創造兼顧城鄉的管理模式。然而，各大區域內除東北積累了一定的建設經驗外，其他各區恢復工作尚未全面鋪開。因此，一方面各地區要根據本地實際情況進行制度上的創新與貢獻，為中央政府提供借鑒；另一方面中央政府在全國性政權建立之初就要注意消除政策措施中的地方因素，針對這種情況，最好的解決辦法就是繼續延用已經形成的大行政區模式，在幾個省範圍內進行政策探索和試驗，以求達到既摸索全國執政的經驗又消除地方因素的雙重目的。

　　第四，歷史上，中國各個王朝在變亂之時不得不借重地方勢力，因此多造成“內輕外重”之局面，而在承平之時又盡量集權於中央，形成“內重外輕” 之勢，然而這一過程往往充斥著血腥和暴力，並且一旦名君賢相去位，地方藩鎮割據、尾大不掉的情況便又告形成。1949年　12月9日，周恩來主持召開第 10次政務會議，會議決定成立《大行政區人民委員會組織通則》起草小組。會上有人主張大行政區政府不應作為一級政權組織，周恩來就設立大行政區的必要性和設立後是否會妨礙統一的問題發言指出：“在目前情況下，大行政區應該成為一級政權組織，由它領導一個大的地區的工作。這個地區，在經濟、政治、民族等方面有許多共同點，在軍事上是連成一片的。絕不會因為有大行政區這一級而成為不統一。”成為一級政權組織後，隨著形勢的發展，要改變這種組織形式是不成問題的。如華北人民政府是由人民代表會議選舉出來的，取消後河北人民也沒有反對。大行政區數量較少，而且又是臨時過渡性行政建制，又有中央派出機構——中央局駕馭大行政區、軍區並隸屬於中央軍委的制度設計，中共無須擔心地方形成尾大不掉之勢。